原标题：世界遗产大会观察｜由利物浦从《世界遗产名录》中除名看遗产城市的可持续发展
摘要：第44届世界遗产委员会扩大会议上，“利物浦海上商城”经投票从《世界遗产名录》中删除，成为世界遗产领域的一个重大事件。从理论上看，世界遗产保护与遗产城市的可持续发展是一个长期、复杂的矛盾，不断引发着遗产界的思考，并推动着《保护世界文化和自然遗产公约》框架下，以城市历史景观和包容性增长等理念为代表的、兼顾遗产城市保护与发展之路。文章将由利物浦从《世界遗产名录》中除名的过程展开，考察当下遗产城市的多元实践，并对遗产城市可持续发展的守正创新进行思考。
2021年7月，在福州举行的联合国教科文组织（UNESCO）第44届世界遗产委员会扩大会议上，“利物浦海上商城”经投票从《世界遗产名录》中删除，引发了各界关于遗产城市保护和发展的讨论。本文将以此为出发点，结合其他遗产城市保护和发展的实践，对这一问题进行探讨。
2004年，利物浦因城市历史与现代船舶技术、运输系统和港口管理的发展历程之间的紧密联系，被世界遗产委员会列入《世界遗产名录》。然而，这处遗产却在2012年因“利物浦水岸”建设计划可能对涉及港口的遗产区和缓冲区造成严重影响而被列入《濒危世界遗产名录》。2017年，世界遗产中心和咨询机构对利物浦已批准和拟批准的项目及其将对遗产的突出普遍价值（OUV）产生的不可逆影响表示高度关注，并认为利物浦没有根据《实施〈世界遗产公约〉操作指南》第191(a)款的要求采取必要的纠正措施，故在2018年第42届世界遗产委员会上提议将其除名，但当年的决议是推迟 ① 。
2021年7月，利物浦世界遗产的除名又一次被提上议程，而城市的水域项目开发建设、王子码头总体规划变更、埃弗顿足球俱乐部的新体育场建设等成为讨论的焦点。咨询机构认为：英方作为缔约国没有根据大会42 COM 7A.7号决议的要求对建筑的数量、位置和大小做出实质性限制。世界遗产中心表示，利物浦是世界遗产中受到城市发展影响最突出的一例。它本应保护好世界遗产的OUV，并通过规划等手段对遗产区、缓冲区及周边建设加以控制。然而利物浦建设活动仍未中断，故建议除名。
讨论过程中，委员国意见分为支持和反对两派。支持除名的意见认为：利物浦执意建设、轻视保护。虽然城市经济社会发展的需求可以理解，但保护世界遗产是缔约国的承诺。对于未能采取有效措施阻止破坏OUV的遗产地应予除名，以维护《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）的严肃性。反对除名意见认为：城市的发展需求是优先的，且不宜仓促除名。原因有3点：一是利物浦面临的城市发展问题是各国世界遗产的共同挑战，“杀鸡儆猴”会对个别城市造成伤害；二是委员会应看到并尊重英国在保护利物浦世界遗产上作出的努力；三是新冠肺炎疫情给世界遗产的保护带来了史无前例的影响，咨询机构无法实地考察，在这种情况下作出除名决定缺乏充分依据。英国代表在发言中表示政府坚决遵守《公约》。过去10年来英国坚持保护遗产，并大力投入。利物浦的新市长也重视遗产保护，力图使经济发展与遗产保护相协调，同时为改善当地经济长期萧条的状况和创造就业作出了很大努力 ② 。
由于18和19日2天的讨论均未能形成统一意见，委员会决定启动无记名投票程序，对利物浦世界遗产除名进行表决，21日结果公布。在18个有效票中13票支持除名，5票反对。根据程序，44 COM7A.34决议通过。于是“利物浦海上商城”成为全球第3个被除名的世界遗产项目。
结果公布当日，利物浦和各界纷纷发声，对决议表达各自的意见。利物浦市在第一时间发表声明。市长乔安妮·安德森（Joanne Anderson）女士对除名的决议“无比失望”。她表示：这处世界遗产近来收到数亿英镑的投资，达到了“史无前例的”良好状态。面对这一决议，利物浦将同英国政府、英格兰遗产委员会及其他利益相关方研究下一步工作 [1] 。
同日，利物浦市世界遗产工作组公开发表声明《利物浦失去UNESCO世界遗产之名，却仍是伟大的世界级遗产城市！》。声明表示：UNESCO的决议“不无瑕疵”，但对利物浦“没有致命影响”。利物浦拥有精美的建筑、世界级的滨水区、丰富的文化资产，以及无数国际荣誉。然而，面对遗产保护与城市发展之间的核心矛盾，利物浦的抉择是考虑人和社区的未来，而不希望世界遗产的名号成为经济发展的制约。声明强调：利物浦不是一座“博物馆”，而是一座“快速变化的城市”。顺应城市发展进行港口建设是利物浦延续至今的传统。自2004年列为世界遗产以来，利物浦已向世界遗产区投入7.4亿英镑，并将继续投入3.5亿英镑，以持续改善当地状况。声明甚至表示：即使埃弗顿足球场建设会导致除名，其经济效益也胜过一切代价（…… if building the stadium led to deletion, the economic benefits outweigh any costs） [2] 。
UNESCO次日发表声明：由于遗产OUV载体已发生不可逆的损失，委员会将利物浦从《世界遗产名录》中除名。回顾过去，自从2012年被列为濒危遗产以来，利物浦在遗产区和缓冲区内的建设从未停止。UNESCO认为这些建设破坏了遗产的真实性和完整性。世界遗产除名是国际社会的损失，也是《公约》下国际共同价值和努力的损失 [3] 。
在遗产保护与城市发展的十字路口，利物浦为何作出最终导致世界遗产除名的选择？或许从它的最后一份世界遗产管理规划（2017—2024年）中可见一斑。规划指出：披头士的故事、默西赛德郡（Merseyside）航海博物馆、泰特美术馆等是利物浦在城市发展上获得成功的重要因素。2015年，利物浦成为英国国际游客量排名第6的城市，当年旅游产值27.2亿英镑。而除了世界遗产以外，利物浦还有UNESCO音乐之都和欧洲文化之都等“招牌”，确保了其在世界文化旅游地排名榜上的地位。文化遗产固然是利物浦骄傲的一个资本，而音乐和体育同样是其独特的“卖点”（selling point）。同时规划还指出一大问题：利物浦世界遗产的OUV很少被当地人理解。在一次线%的当地居民和利益相关者对世界遗产的OUV作出了正确判断 [4] 。
另一方面，利物浦面临着诸多日益严峻的挑战。规划指出城市和经济不断衰退，人口从20世纪中叶的85万人锐减到编制规划时的46.5万人。公共开支削减（2017—2020年间为9 000万英镑），给遗产保护带来巨大压力，因此保证世界遗产的资金对于利物浦的长期经济发展是至关重要的。而社会资金可以为遗产创造未来。
从规划的这些表述来看，利物浦在遗产保护和发展的天平上所作的选择不难理解。就城市而言，世界遗产或许是利物浦的“金字招牌”之一，但绝不是全部。特别是在大部分当地人都无法准确认识其OUV的情况下，对于享有诸多国际声誉的利物浦，在巨大的经济利益面前，“舍鱼而取熊掌”是必然。
回顾利物浦市的声明，态度是极为清晰的——城市发展的脚步不会停止，即使代价是世界遗产的除名。从2020年的城市规划来看，利物浦将健康、教育、经济复苏作为首要的3大任务。在经济复苏计划中，利物浦希望是“快速的”（swift），并包含“必要的投资” [5] 。除名后不到2个月，政府即批准了埃弗顿俱乐部4 500万英镑的资助计划——背后是每赛季13亿英镑的收入预期。在利物浦政府看来，这个导致世界遗产除名的足球场似乎并非压垮她们声名的“最后一根稻草”，而是后疫情时期恢复经济的“救命稻草”。然而，这个选择突破了《公约》的底线，成了世界遗产除名的“最后一根稻草”。
在此如果回顾一下迄今为止3个被除名的世界遗产项目就会发现，它们都没有摆脱遗产保护与发展之间的基本矛盾。德国德累斯顿的埃尔伯峡谷（2004年列入）在2009年被除名，原因是瓦尔德施勒申（Waldschl sschen）大桥的建设对OUV和完整性造成不可逆的破坏。阿曼的阿拉伯羚羊保护区（1994年列入）在2007年被除名则是因缔约国大幅减少保护区面积。不难看出，《公约》在关键时刻是严肃的，保护世界遗产是缔约国庄严的承诺。而在这个前提下，发展也是UNESCO积极提倡的，问题在于如何发展。
十几年来，世界遗产主动融入可持续发展潮流，已成为一大趋势。UNESCO在2011年发布《关于城市历史景观的建议书》（以下简称《建议书》），作为指导城市可持续发展的重要文件。《建议书》指出：城市化与全球化、城市发展给世界遗产城市带来了巨大压力。不受控制的城市增长会破坏场所感、城市肌理的完整性、社区的身份认同。同时，城市化也带来了提高生活品质的经济、社会和文化机遇。如果不能把握好这些机遇，就会造成不可持续的城市，破坏遗产。“城市历史景观”（HUL）的方法明确提出将城市遗产保护同经济社会发展整合起来，并在当代与后世之间建立平衡、可持续的关系 [6] 。事实上，HUL方法对追求发展和应对变化是支持的，但前提是维护好同历史和集体记忆紧密联系在一起的特征和价值。
这一理念频频出现于近年的讨论中。2020年1月，国际研讨会“城市环境中的遗产：城市开发项目对世界遗产地的影响”通过了《福冈成果》，提供了辨识城市遗产价值特征要素的更佳途径和城市遗产管理的基本框架 [7] 。2021年6月，UNESCO组织了《建议书》10周年系列活动。城市遗产和文化对于可持续发展的重要意义得到了再次强调。活动的目的之一是，促使政府和社会的利益相关方支持以城市历史景观为驱动力的城市发展。其核心在于：强调HUL的方法提供了一种让城市发展与遗产保护相辅相成，同时避免各种利益之间的冲突，以实现可持续发展未来的新角度 [8] 。
2021年7月，世界遗产大会期间举办了“城市历史景观保护与可持续发展”边会。UNESCO世界遗产中心、国际古迹遗址理事会（ICOMOS）、国际文化财产保护与修复研究中心（ICCROM）等机构代表参加。UNESCO世界遗产中心副主任乔蒂（Jyoti Hosagrahar）女士表示：要保护好现有的文化、自然和历史古迹，同时也要把它们同当代的发展结合起来。ICOMOS主席特蕾莎·帕特里西奥（Teresa Patricio）女士强调：要用一种整体化的方式，实现文化、社会、环境、人文等各方面的利益。ICCROM遗址部主管约瑟夫·金（Joseph King）先生指出：HUL对化解城市发展与遗产保护之间的矛盾具有重要意义。由此来看，当前对遗产城市的普遍意见是保护与发展并重，协调、可持续是一个基调。
然而，对于在2020年发布了以联合国可持续发展目标和HUL为指导的利物浦港口区首个综合性规划《北岸愿景》（North Shore Vision） [9] ，并希望该规划成为遗产引导下城市再生、遗产保护与城市发展相得益彰的国际典范的利物浦，最终的选择仍偏向了发展。这就让我们又回到了前面的问题—如何发展。
正如第44届世界遗产委员会扩大会议上提到的，遗产保护与城市发展并非利物浦一个城市面临的问题。在苏格兰，另一座世界遗产城市与它构成了一个耐人寻味的“双城记”——爱丁堡。
1995年，爱丁堡凭借以中世纪堡垒风格为主的老城和18世纪以来新古典主义形式的城区列为世界文化遗产。20年后，爱丁堡由于城市发展的一系列建设项目受到了ICOMOS的考察。UNESCO世界遗产中心主任后正式致函，要求避免破坏世界遗产价值。爱丁堡在此“审时度势”，停止了相关规划，没有走上利物浦的道路。
在理念上，爱丁堡作为世界遗产城市也更注重遗产保护。在2017—2022年的管理规划中，爱丁堡明确指出“实现经济活力与遗产保护之间的平衡对于这两方面是至关重要的。”其提出的首要行动是对街道和公共空间的提升和支持老建筑修缮。规划还指出了与世界遗产不协调的新建筑，并将为遗产区内的新建设提供正向引导 [10] 。
2022年3月，随着新冠肺炎疫情接近尾声，爱丁堡进一步表示将对全城历史建筑进行改造，并将重点放在利用上。利用方式也没有以博物馆为主，而是包含了住宅、宾馆和办公楼等多种业态，有利于政府与开发商之间的合作 [11] 。这不由得让人回想起UNESCO在2016年对利物浦提出的要求—仅对历史建筑进行修缮和再利用，并进行小规模的建设。
利物浦与爱丁堡，同为世界遗产城市，同样关注城市发展与经济，同样收到了UNESCO和ICOMOS的警告，结果却是一得一失。得失之间，是决策者对遗产保护与城市发展之间分寸的把握。而教训与经验，其实并没有很远的距离。
就利物浦来看，谋求发展无可厚非，且就自身的其他实践而言，也并不总是像这次一样“大动干戈”，名噪一时。2017年，利物浦加入欧盟“创意与知识城市中文化遗产的再生与优化项目”（ROCK）。该项目旨在使城市的历史中心成为城市再生、可持续发展和经济增长的创新实验场。利物浦在项目中利用世界遗产地内的19世纪圣乔治堂，向社会展示了历史遗产与当代增强现实技术结合的创新展示利用方式，以此证明文化遗产不仅是历史的载体，也是城市再生的有力工具和变革的驱动力 [12] 。
2018年，利物浦又通过英国文化教育协会“促进包容性增长的遗产”项目，分享了遗产保护的成功经验。在项目中，利物浦对20世纪下半叶日益衰败的威尔士街区进行了及时的保护，避免了政府原先拆除老旧住宅的计划，并将历史建筑修缮后作为公寓出租。当地特有的披头士鼓手故居还作为文化展馆向公众开放。相比介入前的方案，历史街区的文化遗产得到了很大程度的保护，并且保障了当地的经济利益，避免了大规模拆除的碳排放。这些都是利物浦在遗产保护中可圈可点之处 [13] 。
从这些举措来看，利物浦具备统筹遗产保护利用与发展的能力，且有不少守正创新的成功实践。那么问题恐怕就在于：原本能够处理这种矛盾的利物浦，面对埃弗顿足球场的巨大经济价值，走向了极端。
2022年3月23日，英国世界遗产联合会（World Heritage UK）宣布：在利物浦被除名世界遗产1周年之际，将于6月23日第45届世界遗产大会期间举行一次线上研讨会。研讨会意在探讨遗产保护与城市再生之间的现实矛盾、列入世界遗产的责任、UNESCO与缔约国和城市之间有效沟通的重要性（作者注：本文正式刊发后，世界遗产委员会主席团推迟了原定于2022年6月19—30日在俄罗斯喀山举行的第45届世界遗产大会，并且，UNESCO取消参加原定于6月23日举行的有关利物浦除名的线上研讨会）。从议题上看，此次研讨会将回顾利物浦除名决议的过程与原因；探讨在城市景观的管理中、特别是亟须再生的城市，遗产保护与发展之间不可避免的矛盾；总结除名对其他世界遗产地和拟申遗地的教训；积极展望利物浦遗产未来的管理、认知和提升。研讨会还邀请了德国代表围绕“德累斯顿被除名世界遗产后的管理”一题发言 [14] 。虽然此次研讨的具体内容尚不可知，但对除名世界遗产的反思必将是深刻的，而正如最后一项议题所示，更重要的是“无冕”遗产的未来。世界遗产与否，都是人们实现可持续发展的一种手段 [15] 。
2022年11月，《公约》将迎来50周年。世界遗产中心新主任阿索莫指出：这将是“一次极佳的回顾与反思的机会，让我们共同思考如何找到推动未来50年工作的最佳方法”。而对已列入《世界遗产名录》的遗产，发展是处于首位的一个挑战 [16] 。城市的遗产保护与可持续发展无疑是一个长久的矛盾，它既可能被视为阻力，也可以成为动力。但包括利物浦在内的许多实践都已证明，城市的经济发展并不需要以牺牲遗产为代价。以城市历史景观为代表的整体性遗产保护方法，通过多年的实践已被证明是对不可再生的遗产更有益、更可持续的选择。通过综合协调推进保护与利用的平衡，已成为世界遗产保护与城市发展的一个重要理念。而发展对于遗产城市究竟是怎样一棵“稻草”，最终要看城市本身的觉悟与抉择。
① 关于世界遗产城市建设与除名的关系，早先在理念和技术上并不清晰。如2017年关于濒危遗产沙赫利苏伯兹历史中心除名的技术争论，见：魏青.从定期报告的更新变化看世界遗产公约的发展与推行机制[J].自然与文化遗产研究,2019,4(6):5-20；关于对可持续发展在遗产领域（利物浦）的理解的困惑，见：杨爱英.世界遗产融入可持续发展:进程、困境与未来路径[J].自然与文化遗产研,2020,5(2):95-101.
② 英方代表还提到英国其他世界遗产城市（伦敦）的建设并未导致除名的争论。关于这一背景，见：孙燕.世界文化遗产列入濒危标准的发展与当前困境[J].自然与文化遗产研究,2019,4(6):32-51.
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